第一节 公共外交的兴起与发展

公共外交既是一种古老的现象，又是一门年轻的学问。早在中国春秋战国时期，各诸侯国之间就开始使用舆论战、心理战等手段来制造舆论、鼓动人心、离间民众与政府间的关系，进而服务于国家战略的实施。与此同时，西方的公共外交现象也可追溯到古希腊时期各城邦使节、信使、演说家向其他城邦官员和民众开展的演说和游说活动，从而创造有利于自己的局面。[1]这些行为和做法虽然不是严格意义上的公共外交，但已经具备了公共外交的某些元素。然而，尽管公共外交活动可追溯久远，但直到20世纪60年代，公共外交才真正作为一门学问得到西方学术界和政策界的关注和系统化研究。20世纪90年代以后，公共外交开始进入中国学者的研究视野。

一 公共外交的概念界定及其辨析

公共外交（Public Diplomacy）起源于美国，美国是最早提出并开展公共外交的国家。国内外学术界和政策界普遍认为“公共外交”概念最早由美国塔夫斯大学（Tufts University）弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·古利恩（Edmund Gullion）提出并做出界定。美国国会图书馆在提交给国会参议院外交关系委员会的一份关于美国国际文化项目的研究报告中指出，埃德蒙·古利恩在1965年塔夫斯大学成立爱德华·默罗公共外交研究中心（Edward R.Murrow Center for Public Diplomacy）成立的演讲中将公共外交界定为：“公共外交……关注公共态度对外交政策制定和实施的影响。它超越传统外交范围以外国际关系的诸多层面：包括一国在其他国家公众舆论的培育、与他国私人利益集团的相互作用、对外交事务及外交政策影响的报道和传播、外交人员和外国记者之间的沟通以及跨文化沟通的过程……公共外交的核心是信息和思想的跨国流动。”[2]虽然古利恩对公共外交的定义并不准确，但明确了公共外交的内涵和范围，后来学术界、政策界对公共外交概念的界定也深受古利恩的影响。美国著名学者汉斯·塔奇（Hans N.Tuch）在借鉴古利恩关于公共外交定义的基础上，认为公共外交是一种政府塑造海外交流环境的努力，旨在推行对外政策、降低与其他国家关系的复杂性和误解误判程度。[3]1987年，美国国务院编撰的《国际关系术语词典》将公共外交定义为“受政府资助的、目的在于告知或影响其他国家公众舆论的外交活动，其主要手段是广播、电视、电影、出版物和文化交流”。[4]1997年，美国负责将新闻署与国务院合并的规划小组在界定公共外交时指出，“公共外交旨在通过理解、告知和影响他国公众来促进美国的国家利益”。[5]“9·11”事件后，美国学术界和政策界开始反思其对外政策，公共外交也开始更多关注如何改善国家形象、争取“人心”、获得理解与信任。例如，全球著名公共外交研究机构——美国南加州大学公共外交研究中心（The USC Center on Public Diplomacy）将公共外交定义为，“一国通过电视广播、学术交流、留学生和观光旅游项目、语言培训计划以及其他文化交流活动来告知和影响海外公众态度的外交行为，旨在提高本国在海外公众中的形象和声誉，进而促进外交政策目标和国家利益的实现”。[6]

随着美国公共外交研究与实践的深入，公共外交这一概念开始越来越被世界其他国家所接受。欧盟以及加拿大、日本、俄罗斯、印度、伊朗等国家也开始对公共外交给予更多研究和关注。2003年，英国公共外交战略委员会（PDSB）将公共外交定义为“一项通过创造良好的伙伴与合作关系，并以某种积极的方式影响海外公众和机构对英国的态度，使其支持英国的政策和目标的工作”。[7]英国学者杰夫·贝里奇（G.R.Berridge）则认为，公共外交是“由一国外交部执行或主持的、直接或者间接的宣传活动，其目的在于维护和提升国家形象”。[8]荷兰学者扬·梅利森（Jan Melissen）认为，“公共外交是外交公开化的产物，是国家、国家联盟、次国家和非国家行为体了解文化、态度和行为，建立和管理关系，影响思想和调动有利于他们利益和价值的行为的工具”。[9]日本学者金子将史、北野充在《公共外交：“舆论时代”的外交战略》一书中认为，“公共外交是为了达成本国的对外利益与目的，提高本国的地位与影响力，提升国际形象，加深对本国的理解，通过与国外的个人及组织建立联系、保持对话、传递信息、相互交流等形式而进行的相关活动”。[10]印度学者基尚·拉纳（Kishan S.Rana）把公共外交归结为，“一国在非政府人员的参与下以不同的形式制造舆论、施加压力，进而影响他国公众的看法，获得其对本国的拥护和支持的外交行为”。[11]

20世纪90年代以后，一些中国学者开始在相关论著中对国外公共外交的理论与实践进行了初步的介绍和探讨，中国学术界、政策界对公共外交的研究由此展开。[12]21世纪以来，中国学术界、政策界对公共外交研究的热情不断高涨，涌现出了大量的优秀研究成果，[13]中国公共外交研究由此进入了一个新的阶段。学者们也从不同角度出发对公共外交的概念进行了界定。例如，赵启正、雷蔚真认为，“公共外交是指一国的政府、企业、社会组织、公众等各方从各种角度向他国公众表达本国国情、说明本国政策、解释外国对本国的不解之处，并在相互交流中了解对方观点的外交活动，其目的在于提升本国形象、改善他国公众对本国的态度，进而影响他国政府对本国的政策”。[14]韩方明、赵可金认为，“公共外交是一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与国外公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清信息、传播知识、塑造价值进而更好地服务于国家利益的实现”。[15]吴白乙认为，“公共外交是指一国政府对他国公众使用文化、经济、政治和社会交往等多种组织方式，说明本国国情和本国政策，用以改进或增强政府间外交活动的民意基础”。[16]唐小松、王义桅认为，“公共外交是以国外公众为对象、以信息和语言为主导的对他国公众进行说明、说服工作，进而创造有利于本国的国际环境、实现国家利益最大化的外交决策行为”。[17]

虽然国内外学术界和政策界对公共外交的定义不尽相同，但对公共外交的本质属性和基本范畴有着较为一致的认识：第一，公共外交的行为体主体是一国政府以及受其委托、授权、支持的相关组织、机构和公众；第二，公共外交的实施对象是他国公众而非他国政府；第三，公共外交的根本目的是通过影响、改变公众的态度和认知来为国家利益的实现创造条件；第四，公共外交的行为方式是信息传播、人文交流和国际公关；第五，公共外交的实力源泉主要来自国家的软实力而非硬实力。结合国内外学术界和政策界对公共外交的定义，可以将公共外交界定为一国政府、政府所属机构及其委托、授权、支持的国内外非政府行为体，以信息传播、国际公关、人文交流等方式向他国公众介绍、阐释、说明本国的基本国情、发展道路、内外政策及举措的对话和交流活动，旨在纠误解惑、增信释疑，影响和改善他国公众对本国的态度，提升国家形象和国际声誉，创造有利的舆论氛围与外部环境，进而服务于国家战略的实施和国家利益的实现。

作为一门新兴的学问，公共外交往往容易与传统外交、民间外交、公共事务、对外宣传等概念相混淆。为了准确认识和把握公共外交，有必要对公共外交与这些概念之间的联系与区别做一辨析（见表1—1）。

1.传统（政府）外交与公共外交。一般来说，传统外交（Traditional Diplomacy）即政府间外交，是指国家或者国家集团的政府之间通过专门的外交部门和外交人员以和平手段行使主权的对外交往活动。传统（政府）外交具有四大要素：通过谈判的方式处理国际关系、由外交机构和外交人员调节和处理国际关系的方法、外交官的业务或技术、处理国际交往和谈判的技能或谈吐。[18]虽然传统（政府）外交与公共外交从根本目的上讲都是为了维护和促进国家利益，但二者主要差别在于：传统（政府）外交的主体主要是政府行为体，公共外交的主体既包括政府行为体还有各类非政府行为体；传统（政府）外交的对象是他国政府，其本质是政府与政府之间的外交活动，而公共外交的对象则是他国公众，其本质是政府与公众之间的外交活动；传统（政府）外交的实力来源主要以强大的国家实力尤其是经济实力和军事实力等硬实力作为后盾，而公共外交则更多依靠国家制度、文化、历史等软实力资源的吸引力、感召力和影响力。

2.民间外交与公共外交。民间外交（People-to-people Diplomacy）是中国使用广泛的、独特的政治话语，泛指人民团体、社会组织、公众个人等非国家行为体之间以促进交流、增进了解、改善关系为目标开展的非政府、非正式和非官方的对外交往和活动。民间外交与西方“第二轨外交”的范畴相近，用于描述正式的政府体系之外的外交手段。[19]新中国成立后，我国大力推动民间外交事业的发展，民间外交成为中国推动与其他国家关系的改善和发展、争取良好的国际环境的重要途径，与官方外交、半官方外交共同构成了新中国成立初期整体外交。[20]民间外交与公共外交在交往内容和交往形式上具有很大的相似性，二者的根本不同在于是否有政府的参与、委托和授权。民间外交是非政府行为体之间的相互交流和往来，官方色彩较为淡薄；公共外交则是在政府的参与和支持下由各类政府行为体和非政府行为体参与的针对他国公众的外交活动，具有浓厚的官方色彩。

3.公共事务与公共外交。公共事务（Public Affairs）通常是指由政府以及相关社会组织提供的满足社会公众需要的社会事务，它体现了政府与它所管理的社会之间的关系。[21]涉外公共事务和公共外交都有向公众、媒体、机构传递信息、说明情况、塑造舆论、提供服务获取支持之意，但二者的本质区别在于公共外交的对象是他国公众和国外事务，而公共事务的对象是国内公众和国内事务。也就是说，公共事务的实质是政府向国内公众传递政策信息的活动和计划。[22]美国负责将新闻署与国务院合并的规划小组在区别“公共外交”和“公共事务”时指出，“公共事务旨在通过与国内公民个人、团体、机构、媒体的对话，向其提供和传达关于美国政府的目标、政策和活动的信息，并促进对这些目标的理解。而公共外交旨在通过理解、告知和影响他国公众来促进美国的国家利益，即公共外交的主旨是向他国公众传达。”[23]

4.对外宣传与公共外交。外交中的对外宣传（External Propaganda）可理解为一国政府为实现特定的目标，通过广播、电视、报刊、网络等方式向他国政府和公众介绍、展示、推销本国的行为和活动。由此可见，对外宣传与公共外交在行为方式和目标上具有很大的相似性，二者都是借助大众传媒来影响、改变对象的态度和观念以实现特定的目标。因此，从这个意义上讲，可以将对外宣传看作公共外交的一个重要组成部分。不过，对外宣传和公共外交也存在一定的差别。对外宣传中的信息传递通常是单方面的表达和灌输，而公共外交传递信息则强调与公众的双向交流和沟通，尊重公众对信息的自由选择权利。此外，需要指出的是，“对外宣传”在西方国家是一个极具贬义色彩的词语。第二次世界大战时期纳粹德国通过传播媒介对其意识形态和侵略行径的大肆宣传和美化以及冷战时期美苏两大集团展开的“舆论战”给“对外宣传”打上了贬义的烙印。因而，“对外宣传”在西方国家很大程度上被认为蕴含着强烈的政治军事目的，[24]其传播的信息往往具有选择性、欺骗性和虚假性。基于此，公共外交中所包含的对外宣传必须以公开传播真实、可靠、准确的信息为特征。[25]

表1—1 公共外交与相关概念的比较

二 公共外交的基本特点与功能

作为一项“赢得公众人心”、维护和促进国家利益实现的外交活动，公共外交具有主体的多元性、对象的特殊性、方式的非政治性、过程的互动性、目标的渐进性以及政府参与的间接性等特点，其政策功能主要包括营造良好国际环境、促进国家间关系、维护国家安全、服务国家战略以及拓展国际影响力等。

（一）公共外交的基本特点

1.公共外交主体的多元性。与传统政府外交相比，公共外交的行为主体更为多元。传统政府外交的行为主体较为单一，主要由政府以及政府代表（国家元首、政府首脑、外交官等）来进行外交活动，而公共外交的行为主体不仅包括政府、政府所属涉外及驻外机构在内的各类政府行为体，还包括受政府、政府所属机构委托、授权、支持的各类国内外非政府行为体。阿瑟·霍夫曼（Arthur Hoffman）等人认为政府、个人和社会团体是开展公共外交的三大主体。[26]美国南加州大学公共外交研究中心认为公共外交的行为主体主要包括政府、非政府组织及私人机构。[27]赵启正则指出，“公共外交的行为主体包括政府、社会精英和普通公众三个层面，其中政府是主导、社会精英是中坚、普通公众是基础”。[28]事实上，公共外交的行为主体远不止于此。除了各类政府行为体，一切受政府组织和支持、按照政府意志与他国公众交流的新闻媒体、涉外企业、高等学校、社会组织、人民团体、公众个人等都属于公共外交的行为主体。

2.公共外交对象的特殊性。公共外交的实施对象为他国公众，这与以他国政府为对象的传统政府外交和以国内公众为对象的公共事务不同。公众（Public）[29]是公共关系的基本构成要素。在公共关系学中，一般把公众理解为与特定的公共关系主体的利益直接或间接相关的、与公共关系主体相互联系、相互作用的个人、群体及组织的总和，他们对公共关系主体及其组织的目标和发展具有实际或潜在的影响力和制约力。[30]根据公众的重要性、态度、构成、组织形态、发生时间、发展状态、公关任务等不同标准可将公众分为：大众传媒、首要公众、次要公众、顺意公众、逆意公众、独立公众、内部公众、外部公众、组织公众、非组织公众、未来公众、现在公众、潜在公众、知晓公众、活动公众、集中影响公众、扩散影响公众等。[31]一般来说，公共外交所指的“公众”通常是指能够影响、制约公共外交目标和发展的海外国家的个人、群体或者其他组织。

3.公共外交方式的非政治性。虽然公共外交服务于国家战略与国家利益，但公共外交是通过非政治的方式和手段来展开相关活动的。总的来看，公共外交的行为方式或者手段可分为三大类型：一是国际传播，包括通过电视、广播、电影、新闻出版、媒体报道、互联网络的方式进行对外信息传播；二是国际文化交流，包括教育学术交流、留学生派遣、民众互访、旅游观光、艺术展览、文艺演出、体育赛事等；三是国际公关，包括采取政府游说、企业游说、形象公关、危机公关、对外援助等方式。公共外交方式的非政治性一方面扩大了公共外交的活动范围，使公共外交可以面向对象国社会的各个阶层和众多领域；另一方面也淡化了公共外交的政治色彩，提升了他国公众对公共外交活动的接纳程度。相比而言，传统政府外交则是在国家实力的支撑下，以谈判、协议、强权压制和武力胁迫为手段。

4.公共外交过程的互动性。公共外交过程的互动性主要体现在两方面：一是公共外交与实施对象进行双向交流和对话。公共外交不是单向灌输，而是在与实施对象的平等交流和沟通过程中来增进了解、赢得好感、获取支持的。公共外交强调对话和互动的特点得到了国内外学术界和政策界的广泛认同，杨洁篪、赵启正、丹尼尔·扬克洛维奇（Daniel Yankelovich）、理查德·加德纳（Richard Gardner）等人认为公共外交就是建立不同社会之间的对话，在向他国公众传递信息、观念的同时了解对方的相关观点，寻求理解和共识。[32]二是公共外交通过影响公众民意而对政府决策产生作用。也就是说，公共外交通过与他国公众的互动引发他国公众与其政府的沟通，进而影响政府的政策决策。在信息传递和交流方式方面，传统政府外交和传统对外宣传则有其自身的局限性。传统政府外交强调对等原则，缺乏与公众的平等交流和沟通，而传统对外宣传存在吹嘘、单向交流、操纵对象理解力的问题，这将难以在实施对象中产生共鸣、改变实施对象对行为主体的既有成见和刻板印象。

5.公共外交目标的渐进性。公共外交的直接目标是影响公众的态度，最终目标是维护和促进国家利益的实现。[33]直接目标到最终目标的实现是一个渐进的过程。在这一过程中，塑造良好形象、赢得公众的好感和支持至关重要，而良好的形象、公众的好感需要在国家软实力的作用下通过长时间经营和培育才能获得。也就是说，公共外交目标的实现需要循序渐进，不可毕其功于一役。在这一点上，传统政府外交与公共外交有很大不同，传统政府外交在强大硬实力的支撑下可在短时间内确保国家利益得以维护和实现。美国政治学家、国际关系现实主义之父汉斯·摩根索（Hans J.Morgenthau）就曾明确指出国家硬实力在实现外交目标中的突出地位和作用，“外交必须根据实际和潜在可用于追求目标的实力来决定自己的目标，外交必须评估别国的目标以及实际和潜在的可用于追求目标的实力……一国必须同时运用说服、提供妥协的好处和向对方显示自己国家的军事实力这三种方法来保证外交目标和本国利益的实现”。[34]

6.公共外交政府参与的间接性。公共外交是一国政府针对他国公众的外交活动，各类政府行为体和非政府行为体共同构成了公共外交的主体。在公共外交工作中，政府行为体和非政府行为体所处的地位和发挥的作用各不相同。由于公共外交的实施对象是他国公众，需要尽量淡化公共外交的政治性、保持公共外交的“民间面孔”以降低他国公众的抵触和排斥，因而在多数情况下，政府主要是授权、委托、支持各类非政府行为体开展公共外交活动。[35]换言之，政府更多负责公共外交的领导、组织、协调和推进工作，而媒体、企业、城市、高校、社会组织、知名人士、普通公众等广大非政府行为体才是公共外交的主要依靠力量，是公共外交活动的具体实施者和执行者。

（二）公共外交的政策功能

1.公共外交营造良好国际环境。和平、安全、稳定的国际环境是一国生存和发展的重要前提。在现代国际关系中，公共外交被视为一国争取他国公众支持、营造良好国际环境的有效工具。这是因为，一国政府通过信息和文化交流可向他国公众展示本国的历史文化、传递本国的思想价值、阐释本国的内外政策，进而改变他国公众对本国的负面认识和消极态度、改善和提升本国在他国公众中的形象、获得他国公众对本国的好感以及对本国内外政策的理解，从而营造出对自身生存和发展有利的国际环境。正因如此，越来越多的国家开始将公共外交视为外交政策中不可或缺的重要“支柱”，注重通过公共外交来建立与国际社会深层稳固的良好关系、营造与国际社会交流对话的有利氛围。[36]例如，美国在“9·11”事件后将公共外交提升到前所未有的战略高度，致力于如何改善其国家形象、赢得他国公众尤其是穆斯林世界的理解和认同；[37]日本、伊朗等国将公共外交视为消解政治敌意和文明冲突、重塑国家形象、改变周边国家和国际社会对其认知和态度的重要手段，投入了大量的财力、物力来开展公共外交。[38]

2.公共外交促进国家间关系。公共外交以他国公众为对象，实现了一国政府与他国公众的直接接触，成为促进国家间关系的重要政策工具，受到世界各国的普遍青睐。[39]公共外交方式的非政治性和过程的互动性决定了一国政府可以通过大众传媒、国际公关、文化交流等较为间接和软性的方式向他国公众阐释本国的内政外交，消除他国公众对本国的疑虑和担忧，增进相互间的了解和信任，进而影响他国公众的态度和认知以及所在国的对外政策，推动国家间关系的缓和或发展。尤其是在国家间关系停滞、紧张甚至敌对的情况下，公共外交软性的交流方式和“民间面孔”更容易得到他国的接受，对改善和促进国家间关系的作用也越发明显。在国际关系现实中，中国的“乒乓外交”“孔子学院项目”，美国的“音乐外交”“富布莱特项目”（Fulbright Program）以及中、英、法、意、俄等国的“文化年项目”都是通过公共外交来推动国家间关系改善和发展的成功案例。

3.公共外交维护国家安全。安全关乎生存，是国家追求的首要目标。所谓“安全”通常包括两层含义：一是客观上不存在威胁的状态，二是主观上不存在恐惧的感觉。国际关系哥本哈根学派认为，安全是一种超越一切政治规则的特殊政治。安全化作为“存在性威胁”（Existential Threat）被提出而需要采取紧急措施，而这些措施固然超出了政治程序正常限度但仍然不失为正当。[40]全球化的发展和国家间相互交往的深入极大地扩展了国家安全的内涵和外延，国家安全日益体现出外部性和综合性的特征，国家的安全政策也从政治、军事等传统安全领域扩展到经济、社会、文化、环境、通信等非传统安全领域，仅仅依靠政治军事手段已难以实现安全目标。在这种背景下，世界各国开始注重通过公共外交来推动不同文明对话与沟通、引导社会舆论和民意，进而达到消除他国对本国的敌意和仇视、劝说他国放弃激进对外政策的目的。尤其是在“9·11”事件之后，美、英、法等国进一步认识到公共外交在维护国家安全方面的独特作用，纷纷加大了对公共外交的战略关注和政策投入，公共外交作为一项赢取安全的手段在国家安全领域的作用日益凸显。

4.公共外交服务国家战略。在全球化、信息化时代，社会舆论和公众意见深刻地影响着一国对外战略的实施，能否拥有良好的社会舆论氛围和广泛深厚的民意基础直接关乎一国对外战略的成败。一般来说，社会舆论和公众意见对一国外交政策和对外战略的影响主要体现在两方面：在国家间关系良好、政府间达成理解和共识的状况下，实施国的对外战略如果无法获得对象国社会舆论的支持和公众的接受，那么实施国的对外战略可能会在狭隘民族主义、激进排外主义的冲击下大大折损甚至失败；在国家间关系紧张、政府间未能达成理解和共识的状况下，实施国的对外战略如果获得对象国社会舆论的支持和公众的接受，那么对象国公众将影响本国政府，促进双方政府的对话与沟通，直接或间接地推动实施国对外战略的实施。公共外交在引导社会舆论、弥合公众分歧、夯实民意基础方面具有无可比拟的优势，在一国对外战略的实施过程中具有巨大的推动作用。通过开展公共外交活动，可在“讲故事” “说道理”的过程中增进对象国社会舆论和公众对实施国对外战略的认知和兴趣，引导和塑造对象国社会舆论，进而为对外战略的实施创造良好的社会舆论氛围和民意基础。

5.公共外交拓展国际影响。在武力争夺日趋式微的条件下，世界政治的未来将在很大程度上取决于一个国家对世界民众的吸引力和号召力，取决于这个国家的道义形象和文明程度。[41]也就是说，一个国家只有拥有广泛的国际影响力才能在未来的国际政治角逐中赢得主动，而公共外交则是一国扩展、提升国际影响力的有效途径。公共外交根植于一国软实力资源，公共外交的实施过程既是一国思想体系、价值观念、制度模式的对外传播过程，也是一国国际话语权和国际动员力的提升过程。在这一过程中，信息和文化的交流不仅增强了一国制度、文化、价值的吸引力和感召力，而且还增加了国际社会和公众对一国的接纳度和认同度，使得一国的国际话语权与国际动员力得到有效提高，进而获得强大的国际影响力。正是基于这一认识，通过输出政治文化和制度模式来增强一国的国际影响力开始逐渐成为一些国家开展公共外交的重要任务。[42]例如，美国就将“使其他国家符合西方的民主标准和价值准则”作为开展公共外交的一个重要目标，因而在美国的公共外交实践中往往体现出其不遗余力地在全世界范围内推广西方“民主”价值、输出西方“民主”制度的一面。

三 公共外交的发展历程与动力

公共外交与外交一样，是一个历史范畴。它大致经历了从萌芽、形成到专业化、复杂化的发展历程。[43]公共外交现象古已有之，其最早可追溯到中国的春秋战国时期和西方的古希腊时期，但公共外交在世界范围内的兴起和发展却是在传统外交式微背景下，全球化进程的深入、全球公民社会的形成、信息技术和传播手段的进步的结果。

（一）公共外交的发展历程

公共外交是一种古老的现象，从中国的春秋战国时期和西方的古希腊时期开始，各诸侯国和各城邦之间的相互交往中就蕴含着一些公共外交的元素。这主要体现在两方面：一是向其他诸侯国和城邦官员进行游说，使其接受和赞成自己的政治主张。例如，《韩非子·五蠹》 《东周列国志》等典籍中就记载了春秋战国时期各诸侯国策士、说客的游说活动，“事败而弗诛，则游说之士孰不为用矰缴之说而徼幸其后？”“穰侯目视车中曰：‘谒君得天与诸侯宾客俱来乎？此辈仗口舌游说人国，取富贵，全无实用！’”。与此同时，城邦的使节、信使也负有去其他城邦中进行游说的职责，他们通常持有君主或元老院签发的授权证书说服对方的官员赞成自己的主张并采取有利于自己的政策。二是向其他诸侯国和城邦公众进行演说以制造舆论、鼓动人心。春秋战国时期，各诸侯国都已认识到“人心”的重要性，因此，开始派出使节、演说家去说服对方国家公众采纳自己的建议或主张，离间民众与政府间的关系。而西方具有强烈威望意识和荣誉感的君主和君主代表也十分重视其他城邦公众的意见和舆论，各城邦君主都将与其他城邦公众建立密切的联系作为对外关系中的重要内容。[44]进入封建社会之后，世界各国的公共外交活动主要表现为文化（文明）的对外传播。在古代中国，这种文化（文明）的对外传播集中体现为中华帝国与外部世界尤其是周边国家确立的以“天朝礼治”为核心的“华夷秩序” “朝贡体系”之中。在这种秩序和体系中，中华文明具有无可比拟的优越性，是其他国家学习和效仿的对象，周边国家需向中华帝国派出朝贡使以表示向化之心和恭顺之意，中华帝国则以册封、赐予、施恩等形式予以回馈，并对其进行“德治教化”，以维持实际或者象征性的统治。[45]在处理与外部世界的关系时，中华帝国力图以和平的方式建立一个“抚外夷以礼，导人以善”的国际关系架构，以“天朝礼治体系”来教化周边国家、处理国际关系活动。[46]郑和七下西洋宣扬国威就是突出的例证。在西方世界，西方各君主国开始通过文化、艺术、语言、宗教的传播来提升国家形象。其中，法国表现得最为突出。从红衣主教黎塞留到路易十四，法国大力支持和鼓励文化传播和传教活动，投入了大量的精力和力量来管理自己的国家声誉和国家形象。[47]到18世纪末，法语已成为欧洲的宫廷语言和国际通用语言。欧洲其他君主国家也纷纷效仿法国，将提升国家声誉和国家形象作为增强国家实力的重要手段。总体而言，从春秋战国和古希腊时期到封建社会末期，公共外交作为一种外交现象在国家的对外交往过程中开始萌芽，并获得了一定的发展。

进入资本主义时代，资本的扩张使得世界开始联系在一起，国家间的交往随之扩大，文化（文明）间的交流也逐步增多。正如马克思和恩格斯所说，“资产阶级，由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了。……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。”[48]在资本主义殖民扩张时期，一些西方资本主义国家开始注重通过教育文化交流活动来维护海外殖民统治、提升国际影响力和国家形象，这一时期公共外交已现雏形。例如，法国于1883年成立了旨在向世界推广法语的教学机构——“法语联盟”（the Alliance Française），并从1906年开始向海外重要殖民地学校进行资助以培养海外法国人后代和殖民地民众对法国的忠诚和认同。为了进一步扩大国际影响力，法国外交部于1900年设立了负责法国对外教育和文化交流事务的“学校和作品办公室”（the Office of School and Works），并在1910年设立了世界上最早的全面负责协调对外教育、文化活动的政府文化外交机构——“海外学校与法语基金局”（the Bureau of School and French Foundation Abroad）。[49]与此同时，英国也加大了海外教育、文化活动的投入。1920年，英国成立了“海外共同体外事办公委员会”（the Foreign Office Committee on British Communities Affairs）以加强海外文化传播和殖民地统治。第二次世界大战期间，对外信息传播和对外文化交流的重要性进一步凸显。对此，纳粹德国设立了“国民教育与宣传部”利用国际广播在全球范围内大肆进行战争宣传。为了回击纳粹德国的战争宣传特别是在拉美地区的战争宣传，美国一方面通过1938年成立的“科学及文化合作部门间委员会”（the Inter-Departmental Committee for Scientific and Cultural Co-operation）和国务院“文化关系司”（the Division of Cultural Relations）以及1940年设立的“美洲事务协调员办公室”（the Office of the Coordinator of Inter-American Affairs）来加强美国与他国公众的文化关系尤其是与拉美国家的文化交流合作。[50]另一方面通过1942年设立了“战时新闻处”（the Office of War information）来揭露纳粹德国的侵略行径、宣传自己的外交政策。英国则从1932年开始通过英国广播公司（BBC）向他国公众宣扬英国的外交政策及举措，1938年英国广播公司实现了用阿拉伯语直接对中东和北非地区的广播。而在冷战时期，对外宣传和教育文化交流活动日益成为以美苏为首的两大政治军事集团动员海外公众、获得海外支持、扩大国际影响力和战略竞争优势的有力手段，公共外交作为一种独立的外交形态也开始逐步形成。冷战爆发后，美苏两大集团围绕意识形态和战略利益斗争展开了大规模的“宣传攻势”和“文化攻势”。1946年、1948年美国国会分别通过加强教育文化交流的《富布赖特法案》（Fulbright Act of 1946）和加强对外宣传与信息传播的《史密斯—蒙特法案》（Smith-mundt Act）。在《富布赖特法案》的支持下，美国开始实施一项庞大的全球教育文化交流项目——“富布赖特项目”，该项目在鼓励美国学生和学者赴国外进行学习、研究和教学活动的同时，还资助外国学生和学者赴美学习和交流。富布赖特项目不仅促进了学术的交流与发展，还传播了美国的价值和理念，增进了他国公众对美国的理解和支持。[51]而在《史密斯—蒙特法案》的支持下，美国于1953年成立了一个专门负责协调美国海外宣传和信息传播的独立机构——美国新闻署（USIA），并加大了对美国之音（VOA）的资助力度，在西欧建立了美国阵线电台（RIAS）、自由欧洲电台（RFE）和自由电台（RL）三个电台。美国及其盟国利用美国之音、美国阵线电台、自由欧洲电台、自由电台、BBC、德国之声、法国国际电台向苏联、中东欧国家公众“系统而完整地宣传西方的思想和制度、准确而有效地表达美国的外交政策”，并“挑拨、煽动、鼓励人们违反苏联法律和实施叛乱”。[52]面对美国及其盟国的反苏、反共宣传和文化攻势，苏联和东欧国家主要采取了三方面措施。一是通过莫斯科电台、和平进步电台和基辅电台来谴责美国的外交政策、批评美国及其盟国的政治宣传，并对欧洲国家公众宣传自己的政策和思想。二是通过技术干扰和在城市安装有线广播设备来限制国内公众收听外国广播。到冷战后期，苏联和东欧国家用于信号干扰的发射机约有3000台，97%的苏联公众只能收听苏联广播。[53]三是加大对亚非拉国家文化慈善事业和发展援助项目的投入力度。鉴于美苏两大集团开展的“宣传攻势”和“文化攻势”，一些学者认为美苏冷战在一定程度上是东西方公共外交之战，[54]苏联的解体和美国的“胜利”也归功于美国在世界范围内反共信念的力度和传播。[55]

进入21世纪，世界格局和国际形势都发生了重大变化，全球化和信息化的深入发展使得国家间的相互依存程度不断加深，跨国公司、非政府组织、个人等各类非政府行为体在国际政治和国际交往过程中的影响不断提升，公众舆论也越来越成为国家制定外交政策的重要影响变量。公共外交开始在世界范围内迅速兴起。尤其是在“9·11”事件之后，世界各国对公共外交的重视程度和投入力度大幅度提高，公共外交得到进一步发展，世界也由此进入了“公共外交时代”。“9·11”事件的爆发使得美国学术界、政策界对其外交政策进行了深刻反思。美国精英们认为，是由于伊斯兰世界公众对美国的仇恨导致了这一惨剧的发生，因此如何化解仇恨、赢得人心、获得理解成为美国外交政策的重点。在此背景下，美国给予了公共外交前所未有的关注和重视，设立了负责公共外交事务的副国务卿和“全球信息办公室”（Office of Global Communication）来组织、协调、统筹美国在全球范围内尤其是在伊斯兰世界的公共外交活动和事宜，并明确了美国公共外交的使命：通过告知和影响他国公众、加强和扩大与他国公众的联系来维护国家安全、促进国家利益和外交政策目标的实现。[56]与此同时，世界其他国家也越来越认识到公共外交在争取人心和维护安全方面的重要性，纷纷加大了对公共外交的政策研究和战略投入。例如，英国于2002年成立了“公共外交战略委员会”来负责公共外交战略的制定、审议和评估，并着力建立由专家学者、政府部门官员、非政府组织成员组成的公共外交研究队伍；法国则于2006年成立了“法国文化署”来促进法国对外文化交流、提升法国文化的世界影响力，并为其每年提供3000万欧元的经费支持；[57]中国也于2009年正式提出要“加强公共外交和人文外交”。此外，加拿大、新西兰、挪威、阿根廷、新加坡的外交部门都制定了自己的公共外交政策，[58]北美和欧洲一些国家的外交部门还专门为外交人员配备了涉及公共外交策略政策、优先次序、经验教训等内容的公共外交手册来指导其公共外交实践。[59]这一时期，公共外交显现出一些新的变化，公共外交进入了一个新的发展阶段：第一，公共外交的实施主体进一步多元。“9·11”事件之前，公共外交强调政府与公众的交流，因此公共外交的实施主体主要是各类政府行为体，非政府行为体的作用十分有限。而在“9·11”事件之后，人们开始意识到公众与公众的交流更为重要和有效，政府不再是公共外交的唯一实施主体，非政府组织、跨国公司以及个人等非政府行为体也负有赢得人心、改变国家形象、维护国家安全的责任，也是公共外交的重要实施主体。对此，美国的一些非政府组织呼吁美国公众和美国企业都应行动起来，在外国学习、旅行和从事商业活动时都应注意维护和提升美国形象。第二，公共外交的内涵进一步丰富。公共外交在全球范围内的兴起促进了公共外交内涵的进一步丰富，一些其他领域和学科的概念和理论开始成为公共外交的核心概念和理论。例如，市场营销和公共关系中的“品牌”概念和理论已经开始影响着许多国家、地区和城市的公共外交。同样，约瑟夫·奈提出的“软实力”概念和理论也被广泛运用到公共外交的解释、研究和实践之中。[60]第三，互联网络对公共外交的影响不断上升。随着互联网络技术的发展和新媒体的不断涌现，互联网络开始成为开展公共外交的一个重要阵地。一方面，越来越多的公众倾向于通过网络和新媒体来了解、讨论、评价国际事件和外交事务。也就是说，公众通过网络和新媒体介入外交事务，并形成公众舆论。另一方面，各类公共外交行为体也开始注重通过网络来传递信息、影响舆论。第四，反恐成为公共外交的重要内容。“9·11”事件之后，公共外交就与恐怖主义紧密联系在了一起，反恐成为了公共外交的重要内容。对此，美国著名国际关系学者约翰·米尔斯海默（John Mearsheimer）指出，反恐要与公共外交相结合，推行一种赢得人心的反恐战略。[61]而随着恐怖主义威胁的不断上升，如何争取国际社会和国际舆论对反恐活动和政策的支持以及如何在恐怖主义高发地区“提供一种能抵消敌意和暴力信息的对抗力量”成为公共外交面临的突出问题。[62]总的来说，21世纪的世界已进入“公共外交时代”，公共外交已成为任何国家都无法回避的世界潮流，未来公共外交全球化、社会化、网络化、战略化的发展趋势日益明显。[63]任何国家只有顺应时代潮流、结合本国实际创造性地开展公共外交，才能在日趋激烈的国际竞争中赢得人心、赢得主动。

（二）公共外交的发展动力

公共外交作为一种新兴的外交形态已成为现代外交不可缺少的“公众面孔”，[64]并在一定程度上体现了国际关系结构的变化。[65]在传统外交理念中，外交是职业外交官通过谈判、交涉、签订条约等方式进行的对外活动，这种对外活动在大多数情况下是双边的、秘密的。因此，外交权是国家和政府代表（外交官）的特有权力，其他一切非国家行为体都被排除在外交事务之外。第一次世界大战之后，人们将世界大战的爆发归咎于欧洲各国之间签订的秘密条约，社会公众普遍认为外交政策和外交行为的公开化将有助于对政府的监督和避免战争的爆发，因而主张废除秘密外交、提倡公开外交的呼声不断高涨。美国总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在1918年发表的“十四点原则”中就曾提出要“杜绝秘密外交、签订公开的合约”。外交的公开化为公众参与外交事务提供了可能，传统秘密外交由此开始逐渐衰落。摩根索对此指出，“今天，外交不再扮演它自三十年战争结束直到第一次世界大战开始那段时期所扮演的那种角色了……外交的式微是随着第一次世界大战的结束而开始的”。[66]传统外交的衰落和外交的公开化促进了现代外交的形成，同时也为公共外交在全球范围内的兴起和发展创造了条件。在传统外交式微的背景下，全球化进程的深入、全球公民社会的形成、信息技术和传播手段的进步推动了公共外交在全球范围内的兴起与发展。

1.全球化进程的深入

第二次世界大战结束后，尤其是20世纪六七十年代以来，随着商品、技术、信息、服务、货币、人员等生产要素在全球范围内的自由流通，各国间经济联系日益紧密、相互间的依赖程度不断提高。世界各国经济活动开始跨越国家和民族的界限在全球范围形成了一个有机的经济整体。经济全球化浪潮在席卷全球的同时，也推动了政治、社会、文化、教育、生态等领域的全球化，人类开始生活在你中有我、我中有你、相互联系、相互依存的世界之中。全球化进程的深入发展改变了国际社会的内在结构和运行规律，也深刻地影响着国家的对外交往方式和外交政策，推动着公共外交的兴起。首先，全球化推动了国际行为主体多元化。随着国际交往的扩大，各国公众、组织间的相互交往也日益频繁和密切，大量跨国公司、国际组织、社会公众等非国家行为体开始活跃在国际舞台上。目前，全球重要跨国公司约有5300多家，拥有海外分支机构8.5万多个。而根据国际协会联盟（Union of International Associations，UIA）《国际组织年鉴》的统计数据，截至2013年全球共有各类国际组织67139个，其中政府间国际组织（IGO）为7756个，占全球总数的11.55%，非政府间国际组织（NGO）为59383个，占全球总数的 88.45%。[67]其次，全球化促进了国际关系权力分散化和外交民主化。自现代国际体系形成以来，外交权一直被国家（政府）所垄断，全球化的深入发展产生了大量非国家行为体，这些非国家行为体直接或间接地参与和介入各类国际事务、影响国家外交政策的制定和实施，在国际交往和国际事务中发挥越来越重要的作用，开始与国家行为体分享外交权力。此外，全球化的发展还提升了公众在国家外交决策中的作用，促进了外交的民主化。在全球化条件下，公众意见和舆论是国家外交政策重要的合法性基础，只有获得公众的同意和支持国家的外交政策才能得以顺利实施。最后，全球化改变了外交议题和外交方式。全球化进程在深入发展的同时也带来了大量的全球性问题。外交关注的问题不再仅仅是战争与和平等传统高级政治问题，气候变化、环境污染、资源短缺、传染疾病、恐怖主义、跨国犯罪等全球性问题成为外交的重要议题。任何一个国家都无法单独应对这些涉及多领域的全球性问题，原有通过谈判、交涉、武力胁迫等处理传统高级政治问题的方式也不再适用这些新的议题。在这种条件下，各类非国家行为体特别是国际组织在处理和应对全球性问题中的作用和影响日益凸显。这些数量庞大、涵盖国际事务各个方面的国际组织以自身特有的方式处理和应对全球性问题，它们在环境、生态、卫生、体育、食品、人口等领域发挥的作用甚至超过了国家。

2.全球公民社会的形成

国家、市场和社会是人类生活的三大组织领域，其中国家涉及人类生活的政治领域，市场涉及人类生活的经济领域，社会涉及人类生活的民间公共领域，三大领域彼此独立又相互作用。一般来说，国家和市场组成了人类生活的两端，社会成为中间因素，三者共同承担着国家的管理职能。而随着国家政治权力的膨胀和自由市场的失灵，社会性的因素在国家管理中的作用不断提升，这种社会性的因素就是公民（市民）社会（Civil Society）。公民（市民）社会是一个不断发展的概念。在马克思看来，公民（市民）社会是国家的前提和基础，它是指随着商品经济发展而形成的与“政治社会”相对应的社会组织和私人利益体系。他指出，“市民社会包括各个个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往……（市民社会）始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础”。[68]与马克思不同，意大利共产党前领导人前书记葛兰西（Antonio Gramsci）则倾向于从文化的角度而不是单从经济关系上来界定公民（市民）社会，他认为公民（市民）社会是制定和传播统治阶级意识形态、对民众的教育和精神统一方面发挥作用的教会、工会、社团、学校等一切“非政府”机构的总称，[69]公民（市民）社会是统治阶级实现“文化领导权”的主要领域。德国马克思主义者哈贝马斯（Jürgen Habermas）进一步发展了公民（市民）社会理论，他认为公民（市民）社会是一种与公共权力机构或政府相对立的“私人自律领域”。[70]它主要包括以各类市场经济子系统组成的私人领域和以各类非政府组织和机构组成的公共领域。[71]总的来说，公民（市民）社会是在国家和社会的张力和分离中发展起来的，它是一个有着自身内部规范和秩序的、相对独立的、自主的系统和领域，其成员也具有独立人格和自主意识。20世纪以来，随着国家干预主义的增强，国家和社会不再是对立的关系，二者呈现出某种融合的趋势。哈贝马斯指出，“当利益冲突无法在私人领域得到解决，于是冲突向政治层面转移，干预主义便由此产生……国家干预社会领域，公共权限也向私人组织转移。公共权威覆盖到私人领域之上，与此同时，国家权力为社会权力所取代”。[72]“社会的国家化”和“国家的社会化”趋势的不断加强表明了国家和社会的关系已发生了结构性的变化。一方面，社会组织和公众参与国家管理的意识日益强烈；另一方面，国家也为社会因素参与国家管理创造了条件。具体到外交领域，也正是这种结构性的变化才使社会组织和公众有机会参与外交事务。而随着全球化进程的发展，越来越多的具有全球意识和共同价值追求的个人和组织开始参与到全球事务的管理之中，并在一些全球性问题上发挥自己的作用，进而逐渐催生出一个有别于国家、相对独立自主的非政治领域——“全球公民社会”（Global Civil Society）。全球公民社会的形成极大地提升了社会组织和公众参与外交事务和全球事务的意愿、能力和影响力，为公共外交在全球范围内的兴起和发展奠定了广泛的社会基础。

3.信息技术和传播手段的进步

在人类历史上，科学技术的革新与进步往往伴随着社会的变革与发展。日本著名物理学家、诺贝尔奖获得者汤川秀树（Hideki Yukawa）对此指出，“由于现代科学为人类提供了种种新的可能，而使得这个世界成为了了不起的时代……就连现代人的生活方式和职业内容方面的迅速变化也不得不归结为科学技术在各个领域的发展和进步”。[73]早在以电力的发明与应用为标志的第二次技术革命，人类已经认识到科学技术对社会发展的巨大推动作用。20世纪60年代，加拿大著名思想家马歇尔·麦克卢汉（Marshall McLuhan）在《理解媒介——论人的延伸》一书中率先提出了“地球村”概念。麦克卢汉指出，“经过专业分工和电力技术的爆炸性增长之后，我们这个世界由于戏剧性的逆向变化而缩小成一个小小的村落……我们塑造了工具，此后工具又塑造了我们”。[74]也就是说，电子技术的发展打破了人类传统的地理界限与时空障碍，新的电子相互依赖关系以“地球村”的面貌重新塑造着世界。[75]西方学者也普遍认为，科学技术的发展推动了信息传播的国际化、经济的全球化以及不同文化和文明间的了解与交流，促进了“地球村”的形成。[76]而在第三次科技革命后，数字化技术、网络化技术、信息传输技术得到了迅速发展，数字多媒体广播、音视频网络广播、卫星数字直播电视、交互式网络电视、手机电视、网络社交平台、网络新闻组、电子公告板系统（BBS）、网络日志（博客）等新的传播手段和传播形式涌现，这为人类的相互交往和信息传播带来了革命性的变革。首先，信息技术和传播手段的进步极大地加强了媒体和个人的信息传播能力，媒体可以将世界上任何地方的信息传递到世界任意角落，进而实现了信息的全球化传播，而个人则可以通过互联网络进行信息的生产、加工和发布。正如著名经济学家托马斯·弗里德曼（Thomas L.Friedman）所言：“在我们这个世界中每天都有越来越多的壁垒被新技术打破，通信、贸易、融合变得越来越容易；与此同时，一小部分人很容易就能影响到全球。”[77]另外，信息技术和传播手段的进步还增强了受众对信息的选择能力和传播能力，受众可以根据自己的需求和偏好选择信息的接收形式和接收内容而无须受到传播主体的相关限制。信息技术和传播手段的进步使得人类交往、交流的范围和频率得到前所未有的扩大和提高，也对外交领域产生了前所未有的影响。美国学者罗伊斯·阿蒙（Royce J.Ammon）认为，信息技术的发展对外交的影响主要表现在三个方面：一是取代了传统的外交方式；二是增加了非传统领域的外交影响力；三是加快了外交的步伐和进程。[78]也就是说，信息技术的发展不仅使媒体成为国家开展外交活动的重要工具，使国家可以通过大众传媒更为快捷有效地来向外界传递信息、塑造形象、输出价值，而且还为非政府组织、跨国公司、社会公众等非国家行为体参与外交事务提供了可能，各类非国家行为体能够借助传播媒介对国际事件和外交事务发表看法、表明态度、采取行动。在这种情况下，外交不再以国家为中心，它开始在由多种行为主体参与的全球环境中运行，世界各国的“外交部门和外交官比以往任何时候都需要超越双边和多边外交与全球行动者建立和发展新的关系”。[79]总而言之，信息技术和传播手段的进步拓展了新的外交领域，推动了公共外交的兴起和发展。