专题三　中国服务外包示范城市的发展与竞争力评价

谢兰兰

一、服务外包示范城市的发展进程

改革开放40年，我国服务外包产业从无到有，规模不断扩大，领域逐步拓宽，成为我国参与全球产业分工、提升产业价值链地位的重要途径。进入21世纪，在国家政策的引领与支持下，我国服务外包产业逐渐形成了较为完善的产业生态，进入提速发展阶段，助推中国经济迈入服务经济时代。

我国服务外包产业的蓬勃发展与示范城市的带动和引领密不可分。

自20世纪90年代后期以来，随着信息和通信技术的突飞猛进，全球范围内掀起了以服务业为主导的产业转移浪潮，服务外包逐渐成为全球价值链的核心环节和关键节点。越来越多的企业为了保持和提高核心竞争力，将非核心业务剥离并对外转移，许多发展中国家抓住这一机遇，通过承接发达国家的服务外包使经济得到跨越式发展。

在此背景下，2006年，“十一五”规划中首次将发展服务外包产业列入国家规划，提出“加快转变对外贸易增长方式，建设若干服务业外包基地，有序承接国际服务业转移”，2010年“十二五”规划中再次明确提出要“大力发展服务外包，建设若干服务外包基地”，以服务外包基地建设为抓手推动我国服务外包产业升级的发展思路逐渐成形。

2006年10月13日，商务部发布商务领域“十一五”规划，首次将服务贸易纳入发展重点，服务外包产业成为重点扶植发展对象。10月16日，商务部下发《关于实施服务外包“千百十工程”的通知》，提出“十一五”期间在全国选择一批中心城市作为开展承接离岸服务外包业务的基地城市，在宏观政策、规划设计、人才培训、招商引资、综合协调等方面给予支持，并通过专项扶持基金，支持基地城市在公共信息平台建设、人力资源培养、基础设施和投资环境等方面的建设。目标是在5年内建设10个具有一定国际竞争力的服务外包基地城市，推动100家世界著名跨国公司将其服务外包业务转移到中国，并培育1000家取得国际资质的大中型服务外包企业，“千百十”工程成为商务部服务外包基地城市认定工作全面展开。

2006年10月23日，商务部、信息产业部和科技部认定成都、上海、深圳、西安、大连5个城市为首批“中国服务外包基地城市”，12月25日将北京、天津、南京、杭州、武汉、济南等6个城市认定为第二批“中国服务外包基地城市”。2007年和2008年又增列了合肥、长沙、广州、重庆、哈尔滨5个城市。截至2008年底，全国服务外包基地城市共16个。详见表2-3。

2008年全球金融危机爆发，世界经济陷入衰退，为了降低外部负面影响，2009年中央经济工作会议提出“保增长、扩内需、调结构”的经济发展目标，提出要转变经济贸易发展方式，优化出口结构，大力承接国际服务外包，推动区域协调发展，扩大高校毕业生就业。2009年1月，国务院办公厅下发了《关于促进服务外包产业发展问题的复函》，将16个服务外包基地城市和南昌、苏州、大庆、无锡等20个城市确定为中国服务外包示范城市，2010年初增列厦门市为第21个示范城市，继续在示范城市实行税收优惠、财政资金支持、实用人才培训、特殊劳动工时、金融支持、知识产权和信息保护等鼓励和支持措施，促进服务外包产业发展，以推进产业结构调整、转变外贸发展方式、增加高校毕业生就业机会。

2015年1月，商务部牵头的九部委发布《国务院关于促进服务外包产业加快发展的意见》，根据服务外包产业集聚区布局，统筹考虑东、中、西部城市，对服务外包示范城市有序扩容。将沈阳、长春、南通、镇江、福州（含平潭综合实验区）、南宁、乌鲁木齐、青岛、宁波、郑州等10个城市纳入中国服务外包示范城市，引导市场资源继续向示范城市集聚。截至目前，全国服务外包示范城市共计31个，初步形成了东、中、西部错位发展、良性竞争的定位和发展局面。

2017年商务部等5部门下发《国际服务外包产业发展“十三五”规划》，提出要“充分发挥服务外包示范城市的带动引领作用，开展体制机制创新，形成制度创新和政策创新的高地”，并做好示范城市的经验复制和政策推广。

自“千百十工程”实施以来，服务外包示范城市及所在省/市积极落实国家关于促进服务外包产业发展的一系列鼓励和支持政策，并结合自身发展实际，制订产业发展规划和促进本地外包产业发展的政策措施。商务部2016年发布的对31个服务外包示范城市评估结果显示，多数城市均已经出台了金融、创新、知识产权保护等政策措施。在公共信息平台建设、人才培养、引资引智等方面成效显著，带领中国服务外包产业从规模扩张向量质并举转变，对促进产业集聚、培育壮大市场主体、调整产业结构、增加高水平就业发挥了重要作用。

“十三五”时期，我国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革深入推进，示范城市作为我国服务外包产业制度创新和政策创新的高地，继续发挥先行先试示范带动作用，通过经验复制和政策推广，带动产业整体发展。

二、服务外包示范城市的发展概况和发展特征

（一）发展概况

服务外包示范城市长期保持高速发展势头，是我国服务外包产业发展的主要载体。“千百十”工程实施10年以来，在内外部市场需求不断释放和政策支持体系日趋完善的背景下，示范城市加快发展建设，主要指标均超过全国平均水平，对我国整体服务外包产业的发展引领作用不断增强。

商务部数据显示，2016年31个服务外包示范城市承接服务外包执行额高达999.2亿美元，其中离岸服务外包执行额657.9亿美元，占全国市场的比重分别为93.8%和93.4%，相比于2015年扩容前21个示范城市，比重分别提高了9.4个百分点和6.6个百分点。在国家和地方对示范城市的各项优惠支持政策措施促进下，新增的10个示范城市合同执行额102.1亿美元，占31个示范城市执行总额的10.2%，部分城市如南宁和南通，增速达91%和38%，郑州和南通的离岸执行金额增长实现翻番。

示范城市对促进我国服务外包产业市场主体壮大、产业集聚、吸纳就业、人才培养的引领效应显著。截至2016年，31个示范城市共集聚服务外包企业2.9万家，累计吸纳就业596万人，全国占比均超过70%。示范城市是我国服务外包中高端人才的主要培养基地，在专业人才培养方面积累了丰富经验，建立了包括企业、园区、培训机构、行业协会、高等院校等载体在内的多层次多渠道的服务外包人才培养体系。据统计，目前全国示范城市已经汇集了1000多个服务外包专业培训机构及大批专业师资力量，建立了超过10000个大学生实习基地和高校毕业生见习基地，示范和外溢效应显著。截至2016年底，示范城市外包行业中大学（含大专）以上学历从业者429万人，占从业人员总数72%。在示范城市带动下，截至2016年，全国已有130多个地级以上城市发展服务外包产业，累计从事服务外包业务的企业39277家，形成了覆盖全国的外包产业体系，从区域构成到产业演进显现出梯队化发展的城市格局。

（二）发展特征

1．产业规模高速扩张

2010—2016年示范城市承接的服务外包执行额、离岸服务外包执行额以超过30%的年均增速增长。其中，服务外包执行额由185.4亿美元增长至999.2亿美元，7年间扩大了4.4倍，离岸外包执行额由135.4亿美元增长至657.9亿美元，7年间扩大了3.9倍。从市场主体规模看，2010—2016年示范城市累计新增服务外包企业1.7万家，新增从业人员406.7万人，全国占比60%左右。这一方面说明全球和中国服务外包产业市场发展空间巨大，另一方面也说明我国以示范城市为载体的服务外包产业国际竞争力在增强。详见表2-5。

2．业务结构逐步优化

引领服务外包产业转型升级和创新发展是示范城市的重要使命。“千百十”工程实施10年来，示范城市通过创新服务平台、培育引进创新创业人才、推广新技术应用等各种手段带领中国服务外包产业加速创新发展，实现由低成本竞争向智力投入取胜转变。服务外包业务结构高端化呈现良好发展态势。附加值较低的ITO业务比重不断下降。ITO、BPO和KPO业务份额由2010年的64∶20∶15调整为2016年的48∶16∶36。在ITO业务内部，与大数据物联网、移动互联和云计算相关的高技术和高附加值业务比重也在提升，同时，外包产业内ITO、BPO和KPO的业务融合进一步带动了数字化、智能化的高技术含量和高附加值的综合性外包业务比重提升。

3．“示范城市+示范区”模式高度集聚创新要素

“示范城市+示范区”是我国服务外包产业的特色发展模式。示范城市对服务外包产业的集聚和示范引领作用主要是通过专业园区实现的。在示范城市内，各类园区高度集聚创新要素资源，发挥着承接外包业务、集聚外包企业和技术创新发展的作用。目前在一线外包示范城市，80%～90%以上的外包业务收入都在园区实现，大量外包企业借助入驻园区，以共享政策、人才、信息、平台、技术等资源优势，这些企业通过集聚高端生产要素，在商业模式和技术领域不断引领创新，推动所在城市和地区的产业发展，反哺地方经济发展。中国服务外包领军企业，如东软、文思海辉、软通动力、微创软件等大型企业，历年中国服务外包百家成长型企业绝大部分孵化、成长和壮大于示范城市。与此同时，越来越多的跨国公司和龙头企业总部选择在示范城市的外包园区落户，以北京中关村软件园为例，目前已有400多家IT企业总部和全球研发中心集聚，总部经济超过80%。详见表2-6。

4．各示范城市形成差异化、错位竞争态势

“千百十”工程的实施，促使我国服务外包产业在示范城市内加速集聚扩张。伴随着世界经济深度调整，国际经贸规则重塑，国内经济发展新常态、新技术和新商业模式迭代更新，相互交错影响，在市场机制及国家和地方政策的引导下，示范城市外包产业经历了由扎堆低水平重复、无序竞争到差异化发展、错位竞争的明晰产业定位。

一些发展基础和资源优势突出的领军城市立足产业基础与资源优势，加强对特色产业的发展引导，走差异化发展道路，在各自特色业务领域成为全国性或区域性的中心城市，对区域内产业转型升级带动效果逐步显现。北京产业基础雄厚，向高端化和国际化方向发展，聚焦总部经济，重点打造跨国企业软件研发、IT支持、客户服务与财务共享中心；上海在云计算、大数据、移动互联网和医药研发服务方面领先全国；杭州专注通信服务、物联网研发、金融服务外包等领域拓展；苏州在工业设计和工程技术方面形成了较强竞争力；大连重点打造亚太软件和服务创新中心，形成了涵盖应用软件开发和外包、业务流程外包、资源共享中心、产品研发、工业设计以及区域性总部的完整产业链条。

5．示范城市间协同发展态势显现

各示范城市从孤立布局到区域合作联动、协同发展、良性发展态势显现。一是区域内产业规划联动。在区域内，各省市政府有意引导省内服务外包加强合作，协调发展。如江苏省提出要建设服务外包产业“一带一群”发展格局，辐射带动其他地区的服务外包产业。突出南京、苏州、无锡3个国家级服务外包示范城市的引领作用，打造南京、苏州、无锡3市与常州、镇江构成的以知识流程外包为主要发展方向的“苏南国际服务外包产业带”，及南京、苏州、无锡3市与南通、泰州等城市构成的以知识流程外包、业务流程外包共同发展的“江苏沿江服务外包示范城市集群”。二是随着国家区域协调发展战略的有序推进，一些示范城市开始谋划区域间服务外包产业的整体发展布局，规划产业发展方向。比如随着津冀协同发展战略的深入推进，两市一省的外包产业布局各有倚重。京津作为离岸外包主要承接地，积极承接跨国公司的发包业务，并有序向河北省进行人力密集型业务转移，带动河北省外包产业跨越式发展。三是公共服务联动。依托第三方公共平台、垂直产业联盟，在示范城市间实现公共服务联动、创新孵化环境联动，形成发展合力。例如合肥与上海漕河泾新兴技术开发区合作共建创新创业园，在科技企业孵化、资本运作、专业人才轮训、技术溢出、营造创业氛围等多方面开展合作，为服务外包企业和机构提供全方位、一体化、立体式的专业服务，加速外包产业的有效融合转移。四是比较优势联动。示范城市在服务外包细分领域各有擅长，通过城市间合作，依托各自比较优势，带动区域内整体产业提质增效。例如长江中游城市群，跨越湖北、湖南、江西三省，是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大城市群，依托武汉、长沙、南昌3个示范城市在创新研发、文化旅游、工程基建等外包领域各有侧重，集中各自优势资源深耕细分领域。

三、示范城市的竞争力评价

本部分对示范城市的外包产业发展竞争力进行分析评价。评价体系借鉴商务部对示范城市发展状况的年度评价指标，包括产业发展状况、基础设施建设情况、人力资源、要素成本和政策因素五个方面。

2016年商务部进行综合评价中共涉及5个一级指标、20个二级指标和57个三级指标。各级指标设定情况如表2-7所示。

按照表2-7的评价指标体系，对各指标进行无量纲化处理，将综合得分均值调整为100分，其中，“产业发展情况”均值40分，“基础设施状况”均值15分，“人才培养培训与就业”均值20分，“要素成本”均值10分，“政策措施”均值15分。综合得分高于100分，说明产业总体发展高于平均水平，反之亦然。

（一）总体情况

根据2016年的结果，按照综合得分高低，可以将31个示范城市竞争力水平分为三个层次：第一层次得分高于100分，分别是南京、上海、广州、苏州、无锡、北京、杭州、深圳、济南、青岛、重庆、武汉、成都和南昌等14个城市；第二层次得分在60～100分之间，分别是天津、宁波、大连、郑州、合肥、长沙、厦门、西安、南通和哈尔滨等10个城市；第三层次得分低于60分，分别是沈阳、镇江、南宁、福州、长春、大庆和乌鲁木齐等7个城市。原21个示范城市由于有较长时间的政策和资源优势叠加，竞争力普遍高于新增示范城市，在得分高于100分的14个城市中，仅有青岛为新增示范城市。在地区分布上，东部地区示范城市的综合实力显著高于中西部地区，中部和西部地区的水平差异不大。

从2014年、2016年的动态变化看，在排名前10位的示范城市中，南京、上海、广州和苏州仍然稳居前四位。无锡和北京位次上升，杭州和深圳位次下降，青岛在10个新增示范城市中表现突出，排名第10位。商务部数据显示，2012—2016年，青岛离岸服务外包执行额年均增长34.8%，服务外包企业由390家发展到1000余家，吸纳就业人数由7.2万人增加到23万余人，扎实的产业基础和强劲的发展势头使青岛连续四年成为中国服务外包最具潜力城市。与之形成对比的是大庆、哈尔滨、西安等城市产业发展未见明显提升，表现甚至不及新晋示范城市。详见表2-8、表2-9。

（二）示范城市分项指标的竞争力评价

分项指标评价结果显示，各示范城市产业发展优势差异较大，且原示范城市普遍好于新增示范城市。

产业发展情况是最能够体现示范城市产业发展水平的核心指标，由外包企业数量、业务规模、企业资质和服务外包园区等指标组成。南京、苏州、上海、无锡、广州、杭州、北京等城市在产业规模、企业规模及技术先进性等方面表现突出，雄厚的产业基础为这些城市释放集聚效应，进一步吸引优质企业和优质业务集聚，以及推动产业向中高端发展创造了条件。

人力资源是衡量服务外包产业发展水平的另一个核心指标。外包产业既需要大量高端人才支撑，同时也是实现高水平、大数量就业的重要产业部门。示范城市在吸纳和培养外包人才方面各具特色。比如上海，留学人员和外籍员工数量庞大，济南依托高校培养大量外包专业毕业生，为服务外包企业提供人才保障，天津的服务外包培训机构数量多，据统计，仅2015年，通过天津大学软件学院、中软卓越、服务外包培训中心、东软睿道等服务外包培训机构培训人员就高达3万余人次。乌鲁木齐、南宁、大庆等中西部城市受地理位置影响，在人才培养培训和就业吸引力方面仍然存在较大差距。

从基础设施建设环境来看，北京、上海、广州、深圳等东部城市总体状况优于其他城市，这些城市陆续开展了智慧城市建设，重视互联网及移动互联网等基础设施建设，能够满足服务外包企业跨境交付的网络条件，同时这些城市的电力资源相对有保障，特别在重要园区都基本实现了24小时双回路供电。

从要素成本看，由于权重和指标设定差异，各示范城市的两次排名差异较大，相比较而言，北京上广深等一线城市是受要素成本影响最大的区域，中西部城市的综合要素成本优势明显。较低的用工、用电、电信、住房成本，对产业梯度转移形成了一定吸引力。以成都为例，企业运营成本低于东部沿海地区，又较其他中西部城市对人才更具吸引力，未来有望成为西部地区的外包产业中心城市。

在政策措施方面，各示范城市重视程度都十分高，多数城市都已经出台了金融、创新、信息保护等相关支持鼓励政策，越是产业发达地区，政策扶持力度越大，越完善。且政策与时俱进，匹配本地资源特色，适应当地产业发展阶段。详见表2-10。

（三）新增城市竞争力评价

对新增的10个示范城市评价结果显示，在服务外包产业竞争力评价的一些硬性指标，如产业发展和基础设施等方面与原示范城市差距较大。如服务外包企业和业务规模、信息技术基础水平以及地理位置等原因导致的交通运输水平等。另一个制约因素是政策支持力度。尽管新增示范城市各级政府都十分关注和重视用制度来营造良好的外部发展氛围，并积极出台相应制度保障支持措施，但从现况看，由于积累时间较短，部分政策尚未落实到位，财政支持力度和税收优惠政策方面明显不如原示范城市，政策支持效果不明显。

四、发展趋势

（一）内需市场将成为示范城市外包产业发展新的增长极

中国服务外包产业发展起步于离岸业务，多年来内需市场开发处于停滞不前状态。2010年，示范城市承接的外包业务有3/4来自国际市场。近几年，随着国际环境的改变，承接离岸外包压力陡增，一方面，欧美、日韩等主要发包市场相对疲软，尤其是美国大选后，越来越多的离岸外包业务被收回国内，加剧了未来全球离岸外包市场萎缩。另一方面印度、波兰、马来西亚等接包国凭借在资源禀赋、政策环境和基础设施等方面的优势，对我国目前的市场形成巨大威胁。与国际市场形成鲜明对比的是，随着“两化”融合的持续深入，“中国制造2025”“互联网+”“一带一路”倡议等落地，本土市场将释放出大量服务外包新需求。事实上，离岸、在岸业务比重正在发生变化，2010—2016年，示范城市在岸业务比重由26%提升至34%，尽管增速平缓，但我国服务外包产业开始进入离岸、在岸协调发展的趋势已经基本形成，未来对内需市场的充分开发将成为示范城市外包产业持续发展的关键。详见图2-4。

（二）立足后发优势，中西部城市将加速赶超东部城市

2015年1月，商务部牵头的九部委发布《国务院关于促进服务外包产业加快发展的意见》，根据服务外包产业集聚区布局，统筹考虑东、中、西部城市产业发展，对服务外包示范城市进行扩容，中西部城市增加至13个，未来随着更多政策和资源向中西部城市倾斜，在东部城市占据主导优势的产业竞争结构中，以西安、成都、武汉等城市为代表的中西部城市，凭借后发优势将加速追赶。一方面东部城市综合成本快速上升导致区域间产业梯度转移，很多服务外包企业将最优化内部资源配置，在北上广深等一线城市只保留区域总部、营销机构及高端研发与设计中心，而将离岸交付基地、后援支撑平台转移到中西部地区的二、三线城市。

另外，“一带一路”倡议的深入推进，中西部城市的基础设施建设水平加快提升，要素优势和区位优势逐渐显现，随着互联互通工程建设的加速推进，中亚、西亚等地区将释放大量工业技术服务、信息化解决方案、专业业务服务需求，中西部城市将优先获得尚未被东部城市及园区关注的潜在市场和目标客户。目前，中西部服务外包基地和示范城市已经开始与“一带一路”沿线国家的服务经济和服务外包展开合作。例如成都是我国与南亚服务外包产业合作的重要窗口城市，不少印度服务业巨头在成都建立了服务基地。西安在促进我国与中亚、中东欧乃至西欧跨国服务外包合作方面日益发挥积极作用。2014年美国Amidi集团等跨国公司与西安高新区签约，将西安作为基地和跳板提前进行区域布局，以利用“一带一路”建设提供的市场机遇，加强与中亚地区的经济合作。

（三）国际合作程度将进一步加深

在合作方式上，除了传统的离岸接包外，示范城市鼓励企业走出去，全球配置资源，优化布局，做大做强。一些领军型服务外包企业加快设立海外研发中心和海外交付中心，以便优化利用在岸、近岸、离岸等多种模式的综合优势，实现多级交付高质量服务的能力，与发包市场形成更紧密的合作关系。如博彦科技在中国、美国、日本、印度、加拿大、新加坡等6个国家设有30余家分支机构、研发基地或交付中心，软通动力在全球61个城市设有120余个分支机构和33个交付中心，微创软件在全球设有13个交付中心，交付网络涵盖亚洲、北美以及欧洲等国家和地区。2016年中科创达以6400万欧元收购总部设在芬兰赫尔辛基的智能车载交互技术公司Rightware，进入欧洲市场。此外，越来越多的跨国公司被示范城市的产业资源吸引，北京、大连、天津、上海等示范城市已经成为跨国公司集聚地。以大连为例，目前已有90余家全球500强企业在大连从事软件开发和服务外包业务，全球前十大ITO和BPO服务提供商中，有6家在大连开展外包业务。戴尔、毕博、爱立信、埃森哲、索尼、安永、花旗等20多家跨国公司将大连作为地区服务总部。跨区域、跨产业深度融合将带动示范城市“引进来”和“走出去”并举的国际合作程度持续提升。

（四）国家战略叠加，将助推示范城市产业创新升级

党的十八大以后，国家陆续出台了“一带一路”倡议及“创新创业”“互联网+”“中国制造2025”“大数据”等及配套政策密集落地，作为中国服务外包产业先行先试的桥头堡，示范城市集聚人流、物流、资金流和信息流等先发优势，借助国家政策叠加效应产生的综合红利，将迎来全方位提升的发展机遇。“中国制造2025”“互联网+”将释放国内服务外包新需求，在岸市场规模将进一步扩大；“一带一路”倡议，为我国服务外包产业提供了发展动力与空间，外包产业成为示范城市融入“一带一路”建设的新渠道。中国服务外包特有的“示范城市+示范区”发展模式，多年实践证明是有效的，可以为沿线国家服务外包产业发展提供一定的经验借鉴和参考，预计今后更多沿线国家的城市、科技园区将倾向与中国服务外包示范城市和产业园区加强合作的空间和范围。

附表

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(1)　谢兰兰，中国社会科学院农村发展研究所，博士后，副教授。