第二节 统筹城乡发展与制度创新研究综述

一、国外城乡关系研究的三大经典领域

国外关于城乡关系的经典研究包括三大领域：（1）马克思主义城乡关系理论；（2）发展经济学范式下的二元经济结构理论与模型；（3）城市规划学领域田园城市理论、有机疏散理论、Desakota模式等。

马克思和恩格斯认为，城乡关系总体上要经历由“一体”到“分离”到“联系”最终到“融合”的过程。城乡融合是在“扬弃”的基础上实现城乡之间“更高级的综合”，“结合城市和乡村生活方式的优点而避免二者的偏颇和缺点”[1]，其主要路径是充分发挥城市的中心作用带动农村发展。

本书附表1展现了二元经济结构理论的演进。包括：刘易斯劳动力供给二元结构模型（1954）、“刘易斯拉尼斯费景汉”模型（1961）、乔根森模型（1961）以及托达罗模型（1970）。二元经济结构理论把握了发展中国家两部门经济的突出特征，如两极分化、各自内部循环、农村剩余劳动力大量存在、城市失业现象明显等，并研究了通过劳动力转移实现城乡收入收敛的基本规律。

城市规划学本身就起源于对城市问题以及城乡不平衡发展的反思，以霍华德田园城市理论（1898）为代表，其他理论包括沙里宁的有机疏散思想（1942）、麦吉（T.G.McGee）针对东亚城乡发展提出的Desakota模式（1987）等。特别是麦吉（2008）针对亚洲城乡转型提出：任何制度应对都必须综合考虑“拓展了的大都市区域”（extended metropolitan region，EMR），将传统的城乡二分法转换为更加协调的规划策略，以可持续发展的策略统筹考虑城市和乡村的各类活动，最终目标是创造出可持续的都市区、城市及社会。

二、国内统筹城乡发展研究的热点领域

在国内，学者们主要从统筹城乡发展的背景、战略目标、基本内涵、重点任务、实施路径以及地方经验总结与评价等方面展开研究，形成了一些共识。

关于统筹城乡发展的背景。学术界普遍认为计划经济时期形成的城乡二元体制及其对城乡二元结构的强化是城乡发展不均衡的根源，相关学者从历史和国民经济全局的视野开展了深入讨论（叶裕民，2001；杜润生，2005；陈国富和倪春华，2006；温铁军，2008；陆学艺，2009；曹殿义等，2009；孙久文，2010）。有学者认为当前我国城乡利益二元化问题仍很突出，实质上仍然是农业在哺育工业，农村在支持城市，农业产业化没有形成利益链，农村基本公共服务均等化仍处于低水平操作阶段（陆学艺，2009）。

关于统筹城乡发展的重大意义。学术界认为统筹城乡发展对转变经济发展方式、构建现代产业体系具有战略意义，是中国构建和谐社会的必经之路（蒋贵凰，2008），中国下一轮改革发展的重点（厉以宁，2008），解决好“三农”问题的根本方针（陆学艺，2009），是我国完善社会主义制度体系、确立社会主义优越性、平稳跨越“中等收入陷阱”、顺利迈进高收入国家行列的战略选择（叶裕民，2012）。

关于统筹城乡发展的战略目标。一般认为统筹城乡发展的战略目标就是实现城乡一体化。有学者用“四个一体化”加以阐述，即“经济一体化、社会一体化、制度一体化以及城市内部二元结构一体化”（叶裕民，2010）；有学者认为城乡一体化就是要实现城乡居民在政治权利、收入分配、社会福利等方面逐步趋于平衡、趋于公平、趋于均等（陆学艺，2011）；有学者提出了“双向城乡一体化”的概念，认为一方面可使农民“带资进城”，加快城镇化建设，另一方面，城里愿意迁到农村的个人和企业也可以带资带技术下乡，城乡分割的户籍制度随之取消（厉以宁，2011）。

关于统筹城乡发展的基本内涵。学者们认为统筹城乡发展就是要改变传统的发展模式，对城乡之间的利益进行协调与平衡，联动解决传统模式下积累的问题。有学者指出统筹的主体是党中央、国务院和各级地方党委和政府，改变过去重（城市）一头，轻（农村）一头，乃至挖一头，补一头的做法（陆学艺，2009）；有学者给出了更为完整的表述：统筹城乡发展是针对以城市为核心、以增长为导向的传统工业化和传统城市化积累的弊病，将乡村的发展纳入区域发展的框架下统筹安排，建立城市与乡村之间开放融通的发展机制，面向全体国民构建发展机会和公共服务趋于均等的城乡一体化管理制度，联动解决城市化过程中的城市问题与乡村问题、新型工业化发展和现代农业发展问题，建立中国现代社会结构的发展模式（叶裕民，2011）。

关于统筹城乡发展的重点任务。学者们普遍认为核心的任务是破除城乡二元体制，推进城市化健康发展。共识集中于农村产权制度改革、户籍制度改革、社会保障与公共服务均等化等方面，但在具体的表述上则有不同。

有学者认为重要任务是对户籍制度、土地征用制度、财税金融体制和社会保障制度进行改革（赵兴罗，2004）；有学者认为当前瓶颈是农村金融服务滞后，而制约因素是现行农村经济体制（厉以宁，2008），这些体制障碍包括农村产权制度、土地承包制度、农民就业环境和农民社会保障缺失等，一旦体制障碍消失，农村不愁没有资本可用（厉以宁，2011）；有学者提出要实行统筹发展基础教育、统筹城乡居民迁徙权、统筹城乡居民就业、统筹城乡社会保障制度、统筹工业现代化与农业现代化和统筹城乡生态环境等战略（孙久文，2010）；有学者指出支撑城乡二元体制的核心体制有三个：城乡分治的户籍制度、产权不明晰的土地制度、城乡不平衡的财政制度。当前农村要向城市改革学习，按照社会主义市场经济体制的要求，对户籍、土地、财政等制度进行改革（陆学艺，2011）。

有政策界人士指出统筹城乡发展涉及的深层次改革，如推进大中城市户籍制度改革、建立城乡统一社会保障体系以及形成促进农村土地依法流转的机制方面等仍急需大力推进（朱之鑫，2008）；统筹城乡发展要面对土地经营承包关系和耕地保护、国家粮食安全、调整国民收入分配格局形成覆盖城乡的公共财政体系、改革农村金融体制、引导城市资本有序进入农村、改革城市户籍制度和完善农村社保共六个命题（李德水，2008）。

多数学者认为统筹城乡发展的重点是推进新型城市化，城乡实行通盘考虑，打通城乡生产要素合理流动的市场渠道，促进农村的劳动力、土地等生产要素和城市的人才、资本和技术等生产要素双向流动与有效组合（姜绍华，2004）；关键是大量农民脱离农业，到城市获得稳定的就业机会（党国英，2012）；有学者认为以“两栖人口”为基本特征的传统城市化是造成重大宏观问题的基本原因，围绕走新型城市化道路推进系统制度创新是统筹城乡发展的重要内容，需要完成三大任务：第一，推进以城镇体系为载体的新型工业化以扩大就业；第二，推进城市以户籍、公共住房、教育、医疗为重点的一整套制度改革，促进农民工及其家属市民化进城，完成“化”的过程，持续积累人力资本，推进社会和谐；第三，在农村地区实施与城市统一标准的均等化公共服务体系，并全面推进乡村地区的市场化和民主化改革，为乡村居民发展提供公平的制度基础（叶裕民，2011）。

关于统筹城乡发展的实施路径。路径是重要任务的先后安排，在这一研究领域学者们共识较少，主要原因在于目前的研究大多停留在从理论上探讨改革大方向，对于在具体实践中如何安排改革顺序关注较少。同时，统筹城乡发展的具体路径必须结合地方实践，方能明确是否可行。

有学者提出了统筹城乡发展“理念转变、体制改革、建立机构”的总体路径安排，认为作为统筹、调控主体的各级党委和政府一定首先要有新的观念和认识，历史阶段不同，战略方向和工作任务就应该作出相应改变；其次，必须对现行的城乡体制机制进行改革；最后，必须在组织上落实，设立相应的机构（陆学艺，2009）。

成都统筹城乡综合配套改革经验提供了完整经验，其改革路径可以总结为：以“三个集中”为主要内容的开始阶段，以“六个一体化”为内容系统构建城乡一体化体制机制、全面推进的阶段，以深入推进“农村四大基础工程”为核心的深化改革攻坚阶段。

关于统筹城乡发展各地探索模式的总结与评价。学术界对成都、重庆两个国家级统筹城乡综合配套改革试验区探索模式的研究、总结、评价较多，此外，对于浙江嘉兴“两分两换”模式、天津模式、江苏江阴模式、广东南海集体土地开发模式等也研究较多。

有学者总结认为，从重庆、成都的改革实践来看，在坚持土地所有权、使用权和农业用途性质不变并在农民自愿的原则下，引导农民参与土地使用权和宅基地使用权的流转、实现规模化经营是一条很好的出路（李德水，2008）。

叶裕民教授（2011）长期跟踪研究成都改革实践，她将成都统筹城乡综合配套改革经验总结为：核心内容是新型城市化，基本特征是系统有序推进，最大贡献是对完善社会主义制度的有效探索，最重要结果是解放和发展生产力，形成城乡居民同城同权、共创共享新格局。她通过对新型工业化、新型城市化、农业（村）现代化[2]三者进行研究并把握三者的内在联动规律，构建了统筹城乡发展的战略架构。目前，这一战略架构得到了国内成都、北京、广州等城市政府的高度认可。

三、统筹城乡发展与制度创新研究进展

通过检索相关学术文献发现，统筹城乡发展在制度创新方向上的研究热度持续上升，但是，研究成果的绝对数量仍然较小，说明统筹城乡制度创新存在一定的理论难度和认识困难。从研究主题来看，统筹城乡发展制度创新总体安排、土地制度、社会保障制度是学术界的主要关注领域。在具体制度领域中，土地制度研究占据绝对数量优势，说明土地制度是学术界最为关注的领域。

关于制度创新与统筹城乡发展的关系。大多数学者认为制度创新是统筹城乡发展的关键（姜作培，2003；赵保佑，2004；黄立新，2004；陈国富和倪春华，2006；汪洋，2007；张季，2008；孙中叶，2009；张志强，2010；李海鑫，2011），或者认为统筹城乡发展就是一个制度创新和改革的过程（陈锡文，2004），必须通过推进城乡综合配套改革，构建城乡统一的社会经济制度体系（韩俊，2006）。叶裕民教授的《中国城市化之路》是国内第一本从制度角度系统研究城市化和城乡一体化的论著。

关于统筹城乡发展制度创新的领域。主要包括：（1）户籍管理制度（姜作培，2003；赵保佑，2004；刘炜，2005；曹明华，2005；韩俊，2006；王慧娟，2008；邱凤林，2009；孙中叶，2009；李翠霞，2010；李海鑫，2011）；（2）土地产权制度（赵保佑，2004；刘炜，2005；杨晓达，2006；张艳萍，2007；孙中叶，2009；李海鑫，2011）；（3）就业制度（姜作培，2003；赵保佑，2004；刘炜和黄忠伟，2005；曹明华，2005；韩俊，2006；张艳萍和朱敏，2007；王慧娟，2008；邱凤林，2009；李翠霞，2010；李海鑫，2011）；（4）社会保障制度（姜作培，2003；刘炜，2005；曹明华，2005；张艳萍，2007；王慧娟，2008；邱凤林，2009；孙中叶，2009；李翠霞，2010）；（5）公共财政制度（韩俊，2006；杨晓达，2006；王慧娟，2008；李海鑫，2011）；（6）金融制度（姜作培，2003；赵保佑，2004；曹明华，2005；韩俊，2006；王慧娟，2008；邱凤林，2009；李海鑫，2011）；（7）（乡镇）行政管理制度（赵保佑，2004；刘炜，2005；曹明华，2005）；（8）公共产品供给制度（赵保佑，2004；邱凤林，2009）；（9）教育制度（刘炜，2005；张艳萍，2007；孙中叶，2009），农产品交易制度（刘炜，2005），农业生产社会化制度、合作经济组织化制度、维权组织制度（杨晓达，2006），空间规划制度、产业发展制度（邱凤林，2009），等等。

关于统筹城乡发展制度创新的阻碍与动力。学者们认为既得利益集团的阻力、传统模式的路径依赖（温铁军，2008）、政府职能转变的滞后（田宝玉和赵云耕，2006）等是主要障碍。关于统筹城乡发展制度创新的动力，学者们有两种主张，一种主张政府主导，一种主张激发乡村内部的动力。如周其仁教授（2010）用“还权赋能”总结成都统筹城乡综合配套改革经验；有学者认为需建立乡村内部动力机制（蒋贵凰，2008）；也有学者指出要从提高农民和打工者的组织化程度等具体细致的工作入手（温铁军，2008）。

近年来，逐步有学者开始采用规范的新制度经济学方法研究统筹城乡发展制度创新问题，并取得了一些成果。有学者在广义的交易费用概念基础上构建了一个分析城乡差距的基本框架，并从最小化交易费用的角度寻求城乡统筹发展的制度创新路径，认为农村市场交易在组织、技术条件等方面的不足所引起的高额交易费用是造成城乡差距扩大的重要原因，进而提出应该从农村的公共产品供给制度、信息科技服务体系、流通体制和土地制度以及户籍制度等方面进行创新（郭建辉，2010）；有研究认为要构建整体均衡的新制度体系必须寻求最佳切入点，城乡居民相同的参与权和表达权是构建新均衡制度的前提（朱鸿翔，2012）；有研究运用新制度经济学理论研究统筹城乡发展过程中的政府治理，认为市、县治理是最佳的统筹空间，地方政府治理变革要紧抓职能重组与机构再造，明确政府与市场、社会的分工（贾海薇和朱正威，2012）。

关于统筹城乡发展过程中的农村产权制度创新。学术界从20世纪80年代就开始持续呼吁农民土地权利的界定与法律承认（周其仁，1986），国际上相关研究也强调了产权具有正式法律表达对资本形成的意义（德·索托，《第三条道路》，1989；《资本的秘密》，2000）。

在统筹城乡发展的大背景下，农村产权制度研究近年来成为热点。学者们认为，现行的土地制度阻碍城乡、全国统一土地要素市场的形成（杨洁，2012），征地补偿低和城市房价高的一大原因是工业用地价格太低，导致政府一方面压低对农民的补偿，另一方面推高城市住宅用地价格（陈锡文，2012），未来需要淡化所有权、对具体产权进行细分（张曙光、刘守英，2011），明晰产权归属是深化改革的核心和基础（袁铖，2008；高洁等，2009；周其仁，2010；何立胜，2010；李鑫锋等，2011），农村居民点不断扩张成为我国耕地面积减少的重要原因（许坚，2012），节省建设用地要着眼于农村人口向大中城市的转移，最终实现城乡建设用地同权同价（蔡继明，2009）。为此，需要对《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等法律进行修订以适应统筹城乡发展的要求（刘江，2008），强化承包地和宅基地的物权属性，对农民还权赋能（蔡继明，2009；周其仁，2010），区分公益性和非公益性用地，缩小政府征地范围，政府只管规划和管制土地用途，从所有权属的问题中脱身出来，变成监管和仲裁者（陈锡文，2012），提供公共服务构建土地产权流转体系（周其仁，2010；何立胜，2010；李鑫锋等，2011），农民可以以出租、入股形式参与土地开发，用地企业采用市场机制跟农民谈判（陈锡文，2012）。

关于统筹城乡发展过程中的社会保障制度创新。有学者认为建立统筹城乡的社会保障制度是促进社会公平、完善市场经济体制的要求（马娟娟，2009），应以促进城乡社会保障制度的衔接为社会保障制度建设的切入点（郭旭彦，2008），难点在于形成一个制度框架大致统一、城乡能够衔接、保障方式多样的保障体系（胡成，2007），应当强调政府责任，努力扩大覆盖范围，加快社会保障法制化建设（《山东城乡社会保障一体化研究》课题组，2010）。

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注释

[1]《马克思恩格斯全集》，中文1版，第4卷，368页，北京，人民出版社，1958。

[2]中共十六大（2002）提出走新型工业化道路，其内涵是：科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥。中共十七大（2007）提出走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出积极稳妥推进城镇化，包括构建城市化战略格局、稳步推进农业转移人口转为城镇居民、增强城镇综合承载能力三项战略任务。其中，城市战略格局内容是：遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。中共十六大（2002）以后，党中央明确宣布把“三农”问题作为党和政府工作的重中之重。自此，党和政府采取了一系列支农、惠农的政策和措施，每年召开一次农村工作会议，连续发出“中央一号文件”。2004年中央一号文件决定取消农业特产税，逐年减征农业税。2005年，提出建设社会主义新农村的战略，国家增加支农资金的投入。2006年正式宣布废止《中华人民共和国农业税条例》。