一 理论视角：社会建构主义

本书基于“社会建构”[1]视角（social construction perspective）来研究政策过程。在这一视角下，政策被视为是在一定情景中由参与者建构和维持的。[2]这是一种不同于政策周期和政策分析的研究视角：政策周期视政策为逻辑上连续的不同阶段；而政策分析则关注发展一套确定某一特定领域政策产出的方法论，以比较不同政策备选方案的可能产出；而社会建构则强调一定情景约束下行动主体对政策的型塑。[3]

（一）社会建构主义的核心观点

作为一种社会理论[4]流派的社会建构主义，聚焦的核心是社会结构（social structure）与行动者（Agent）之间的关系。这也是社会理论的核心论题。

长期以来，社会理论中一直存在社会决定论和方法论个人主义（methodological individualism）的争端；其中，社会决定论认为，社会结构外在于并强加于个人，形塑了个人行为；而方法论个人主义则主张，社会整体只是处于某种关系中的个体的集合体，所谓社会结构不过是个体及其行动的结果。[5]社会建构主义则力图通过引入“历史性”和“反思性”（reflexivity）[6]来超越社会结构与行动者及其能动性之间非此即彼的对立，将“社会实在理解为个人与集体行动者历史的和日常的构建”[7]。或者换言之，社会建构主义强调的是社会结构和行动者的相互建构，行动者一方面受到社会结构的制约（constraint），另一方面又通过行动再造社会结构；而社会结构在制约了社会行动的同时，又构成了他们行动的媒介。安东尼·吉登斯则是社会建构主义在当代的领军人物，其代表性理论为结构化理论（the theory of structuration）。

（二）吉登斯的“结构化”理论

结构化理论力图融会客体性和主体性的对立，将客体主义（objectivism）和主体主义（subjectivism）割裂的二元论（dualism）重新构建为某种二重性（duality）。[8]这是吉登斯结构化理论（structuration）的基础与核心。

社会结构和行动者，是结构化理论的核心概念。社会结构，是指“社会再生产过程中反复涉及的规则与资源”[9]。作为社会实践再生产出来的社会系统，并不具有“结构”，而不过体现着“结构性特征”（structural properties）；作为时空在场的结构，不过是以具体方式存在于社会实践活动中，并作为记忆痕迹（memory traces），导引具有认知能力的行动者的行为。[10]

吉登斯用分层模式（stratification model）来刻画行动者及其行为。行动者具有认知能力，这是逻辑的出发点；他们反思性地监控自身行为以及所处情境（contexts），并认为其他行动者亦如此；其行动过程具有目的性（intentionality，意向性），但认知能力受到无意识以及未被认识到的条件和行动的非预期后果的限制；行动者在行动过程中不断产生出非预期后果，这些非预期的后果进而有可能以某种反馈的方式，形成行动未被认识到的条件，从来改变既有的结构（见图2-1）。[11]

在上面讨论中不难看出，社会结构和行动者并不是彼此独立的，这正是结构化理论的基本主张。社会系统的结构性特征不是行动的“外在之物”，而是不断地卷入行动的生产和再生产，并对行动者兼具制约性（constraining）和使能性（enabling）；而行动者的日常活动则总是以大的社会系统的结构性特征为依据，并以己之行动再生产后者。[12]更通俗地讲，一方面个体行动是发生在一个预先存在的社会结构中，其行动会受到规律、规范、法律、文化等支配的社会结构的制约；但另一方面，这些社会结构的要素并非一成不变，而是不断被人类行动改变。

互动情境（contextualities of interaction）[13]，是理解社会和系统再生产，以及结构二重性的关键。“情境”不仅是互动片段构成的时空边界，更是行动者的共同在场（co-presence）；行动者可反思性地利用对情境中现象的观察来影响和控制互动。[14]鉴于此，研究社会系统，须考察行动者在情境中的动机和认知能力，并考察社会结构的结构性特征对行动者的制约和使能；进而去认识一定情境内的实践，是如何嵌入到更广泛的时空之中。[15]

（三）行动者—系统动力学理论

相对于吉登斯结构化理论的宏观建构，行动者—系统动力学理论（The Theory of Actor-System Dynamics,ASD）中以汤姆·R.伯恩斯（Tom R.Burns）为代表的“乌普萨拉学派”[16]提供了一个更具操作性的分析框架和工具。

行动者—系统动力学源自系统论，主要聚焦微观层面的行动者以及宏观层面的制度和文化之间的逻辑关系。其基本观点是，上述因素之间是相互作用、重构并转换的。ASD是一个多层次的结构模型，制度和文化方面的状况及其影响力等自上而下地形塑并控制行动者及其互动；而自下而上的自发性和偏差性，则更改或者抵消自上而下的结构。[17]简而言之，ASD强调具有能动性的行动者是在嵌入于复杂结构内的情境中互动，因此要“将人类行动者拉回场景”（bring human agents into the picture）之中。具体而言，行动者—系统动力学理论将社会系统分为三个层次，即行动者、社会行动和互动的场景以及内生限制因素（包括物质、制度和文化因素）。这些要素构成了一个从微观到宏观、相互作用的三层结构（见图2-2）。

在ASD基础上，伯恩斯及其合作者提出并发展了社会规则系统理论。他们将具有能动性的行动者置于中心地位，认为包括个体、群体、组织、社区和其他团体在内的人类行动者“既是社会规则体系的创制者，又是其负载者”（和变革者），他们具有创新能力，可以对社会规则和情境进行新的诠释，在行动中改变其行动的条件[18]；伯恩斯的这一观点，和吉登斯的结构化理论是一致的。伯恩斯特别强调了组织化的集体行动者，如政府、政党和企业等，在社会系统中的重要地位，认为这些集体行动者具有某种内在结构，能制定有强制力的内部规则，有效调配资源，做出公共决策，以有目的性的集体行动，促进制度的变迁和发展。[19]

社会规则系统，是由地位不同的多种规则组成的多层次结构[20]，其中有优先权的较高层次的规则通常更加制度化，并较之低层次的规则更难建构，亦更难改变（也有实证研究表明，具体情境中规则系统的等级性是很脆弱的）;“规则体系建构并支配社会交易和社会组织，同时行动参与者诠释、遵从、重组规则和规则体系”[21]。而在现代社会中，权力和知识在社会规则形成中扮演重要角色：权力建构并分配资源和机会，而专业知识则在社会规则的形成和诠释中举足轻重。[22]因此，具有权力和知识优势的行动者，是具体情境中居于主导地位的行动者。

中观层面的互动场景（情境）和过程，是连接微观行动者和宏观制度的桥梁；多种规则体系汇集于具体情境并作用于个体和集体行动者，各种行动者在情境中行动和互动，并以此推动宏观层面制度等要素的维持、修正和转换。具体情境中不同行动者拥有的借以实现其目的的资源和机会并是不均等的，这决定了他们在彼此互动中不同的地位和权力，并进而影响了他们未来发展的能力。[23]

（四）将社会建构主义应用于政策过程研究

从社会建构主义视角来看，简而言之，公共政策就是具体的社会情境中，在特定社会结构的制约下，由参与其中的行动者互动建构起来的；这一过程，是参与主体能动性和制度、文化等社会结构要素制约的统一体；同时，产出的公共政策作为行动者互动的结果，又会成为新的规则来重构社会结构。因此，研究公共政策过程，必须进入政策过程关键节点的具体情境之中，观察具体情境中社会结构和行动者及其互动的过程和结果。

更具体地讲，在政策过程研究中，对于行动者方面而言，应关注：第一，政策过程不同阶段主要的行动者及其变化；第二，不同行动者的行为及影响其行为的认知能力和动机；第三，具体情境中不同行动者的地位、影响和互动关系。特别值得一提的是，在日趋组织化的现代社会中，要特别关注按照一定规则组织化的集体行动者，他们往往因其组织化而具有更强的塑造能力；对于社会结构而言，应关注：第一，政府组织结构、财税体制等制度化规则；第二，意识形态等文化要素；第三，特别值得一提的是，对于某一政策领域而言，政策文件一旦被制定出来，即成为社会规则体系的一部分进而在一定程度上改变社会结构，成为下一个政策文件制定和执行的使动性和制约性因素。